馬驍：優化司法確認程序的制度定位、推進原則和工作機制

根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》(以下簡稱《授權決定》)，最高人民法院印發的《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第二條至第四條進一步優化了司法確認程序：一是強調了試點法院建立和管理特邀調解名冊的責任；二是建立了特邀調解與司法確認的銜接機制，擴大了可以申請司法確認的調解協議范圍；三是明確了中級法院和專門法院也可適用司法確認程序。

試點啟動后，部分法院對如何理解《實施辦法》相關規定尚存疑惑：有的擔心案件激增或虛假調解風險，有的不明特邀調解與司法確認的關系，有的則對審查方式、考核機制存在疑問。為有序推進試點工作，結合《實施辦法》制定原意，現就完善司法確認制度的功能定位、基本原則和相關工作機制作一釋明。

司法實踐中，各地法院對司法確認案件應當采取形式審查還是實質審查存在疑問。有意見認為，如果是實質審查，司法確認的制度價值如何體現？若只是形式審查，為何有的案件又要組成合議庭審理？

司法確認是人民法院基于當事人申請，審查調解協議的自愿性、合法性后，賦予其強制執行力的非訟程序。它是《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民事訴訟法）2012年修訂時增加的特別程序之一，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴司法解釋》）第二百九十七條、第三百八十條也將司法確認程序歸入非訟程序范疇。因此，根據民事訴訟法第一百九十五條，其辦理方式應有別于訴訟案件?！睹裨V司法解釋》第三百五十六條至第三百五十八條和第三百六十條明確了審查內容和審查方式。從列舉情形看，大多屬于通過書面審查即可作出判斷的事項；從辦案方式看，明顯區別于庭審程序；從結案處理看，以裁定為主。因此，司法確認案件以書面形式審查為主，既符合非訟程序的制度定位，也有利于發揮支持調解發展、提升解紛效率、穩定法律關系的作用。

當然，司法確認案件的審查方式，也應當綜合考慮當前我國非訴調解發展不充分和具體案件難易程度有別等現實狀況。司法實踐中，非訴調解還存在諸多不規范之處，如調解過程違反法律規定和當事人自愿原則、調解協議內容不明確或不具備執行性、存在虛假調解嫌疑等，需要人民法院對調解協議涉及的事實，以及重點案件、重點領域加強實質審查。此外，有些調解協議涉及標的額特別巨大、法律關系相對復雜、社會影響面較廣，如部分中級法院和專門法院受理的商事調解協議、生態環境損害賠償協議等，人民法院可以按照民事訴訟法第一百七十八條組成合議庭審查。

試點法院可以結合司法實踐中對虛假調解高發領域的經驗把握，根據調解協議所涉糾紛基礎事實證據虛構風險的大小，遵循“從簡案中分離少量難案”的思路，盡快研究制定實質審查案件類型標準和審查方式的程序指引，以及形式審查的操作規程，形成“以形式審查為主，輔之以必要實質審查”總體運作模式。

有法院擔心，試點舉措擴大司法確認適用范圍，可能導致司法確認案件激增，虛假調解風險加大。也有法院提出，將特邀調解和司法確認“捆綁”，強化名冊管理，是否導致人民法院管理職能擴張？我們認為，要避免出現上述問題，關鍵在于將司法確認制度置于完善社會治理制度的大格局中，準確把握以下三項原則：

一是協同推進原則。試點中，司法確認案件數量短期內確實可能明顯增長，甚至可能會有當事人利用規則選擇管轄，導致司法資源擠兌風險。因此，應當按照2016年印發的《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱《多元改革意見》），落實“黨政主導、綜治協調、多元共治”，推動解紛重心、解紛資源前移，明確調解組織、調解員引導當事人協商解決糾紛、督促其自動履行調解協議的職責，減少司法確認申請，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態；同時，人民法院應當通過示范性判決明確法律規則，引導系列糾紛、同類糾紛調解解決和“一站式”司法確認，加大在線調解、在線司法確認力度，提高案件辦理質效。

二是適度保障原則。司法確認不是調解的必經程序，只是為當事人提供一種制度選擇。調解協議自動履行是調解真正成為中立、高效、公正解紛方式的重要標志，也是調解制度的核心價值。從長遠看，非訴調解贏得當事人和社會各界信賴的核心競爭力，只能是優秀的調解能力和優良的職業信譽，絕非法院的司法保障。特別是我國簽署《新加坡調解公約》后，確?？缇成淌抡{解組織的中立、專業和公信力尤顯重要。試點法院對調解協議的審查應當以是否具有明確可執行內容為核心，重點審查調解協議的自愿性、合法性，既不干預當事人的處分權，也不妨礙調解主體的能動性。同時，試點法院對調解的業務培訓和指導，應當重在提升調解組織、調解員的調解能力和職業道德水平，既不“大包大攬”，也不“放任不管”，與其他行業主管部門、行業組織的監管工作優化協同、形成互補。

三是節點治理原則。2016年印發的《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》（以下簡稱《特邀調解規定》）第三條列舉了人民法院在特邀調解中的七項工作職責，第四條至第九條和第二十八條等規定了人民法院對名冊的管理職責和管理手段；《實施辦法》也明確了特邀調解與司法確認的銜接機制。試點法院可以以特邀調解名冊制度為抓手，扭住關鍵節點，在入冊標準、業務指導、績效考核、違法懲戒等重點環節加強管理力度；特別是要注重通過完善除名、通報、“黑名單”公示機制，將虛假調解的調解組織、調解員排除出委派調解和司法確認保障范圍，對其形成有效制約，促使調解行業加強自律。

當前，優化司法確認程序適用應當重點完善以下六項工作機制：

一是完善司法確認管轄機制。有試點法院提出，當事人自行約定調解達成協議申請司法確認的，是否應當以接受申請的法院對調解協議所涉糾紛本身具有訴訟管轄權為前提？上級法院能否就特定類型的司法確認案件指定某下級法院集中管轄？由調解組織所在地和調解協議簽訂地試點法院管轄，是否造成案件過分集中？

從法律規定看，民事訴訟法第一百七十七條規定：“人民法院審理……確認調解協議案件……，適用本章規定?！薄妒跈鄾Q定》和《實施辦法》第四條既清晰、明確地排除了訴訟管轄的前提，也排除了指定管轄的可能。相對于民事訴訟法第二章，上述規定屬于特別管轄規則，應當遵循“特別法優于一般法”的適用原則。從制度定位看，司法確認不是對調解協議所涉糾紛事實的認定，不適用訴訟案件的審理方式，自然也無必要適用訴訟案件的管轄規則。

事實上，由調解組織所在地或者調解協議簽訂地試點法院管轄，更有利于人民法院向當事人和調解組織、調解員核實案件情況，也有利于提升法院審查的專業化、集約化水平。至于由此可能產生的案件集中和虛假調解風險，則可以通過引導自動履行、規范審查方式、加強在線確認和強化名冊制約等方式預防化解。

《實施辦法》第四條第二款關于級別管轄和專門管轄的規定，是在司法確認案件適用特別管轄規則的前提下，針對中級法院和專門法院所做的補充管轄規定。試點啟動后，原先一些基層法院受理的超出自身管轄范圍的大標的額案件和專門類型案件，應當依照該款規定由中級法院和專門法院管轄。

二是完善特邀調解名冊機制。我們調研發現，有的地方法院并未建立自己的特邀調解名冊。一些試點法院提出，是否各院都要遵循統一的建冊模式建立本院名冊？名冊擴大后，如何應對管理難度加大問題？行業內專業人員入冊后如何避免既當“運動員”又當“裁判員”現象？針對上述問題，首先必須明確，名冊制度是開展特邀調解和司法確認工作的基礎條件和關鍵環節。只有落實和完善名冊制度，才能規范管理調解組織、調解員，進而保證調解人員素質、提升調解工作質量，并有效防范虛假調解風險、制裁調解中的違法行為?！短匮{解規定》第五條即對人民法院開展特邀調解工作并建立名冊提出了要求，《實施辦法》也將建立特邀調解名冊作為試點法院的法定義務。因此，各試點法院均應當廣泛吸納行政調解、行業調解、專業調解、商事調解、律師調解等力量，盡快建立對應的特邀調解名冊，并開展培訓、指導、考核、監督等管理工作。在此前提下，具體的建冊和管理模式可以根據實際靈活處理。

關于建冊模式?？梢愿鶕鞯貐^、各試點法院的實際情況靈活安排，但試點中級法院必須建立自己的名冊。中級法院和基層法院可以各有側重與分工，既可以由上級法院建立統一名冊，供轄區法院共享；也可以由試點中級法院制定入冊及管理規則，基層法院自行聘用、對接和管理；還可以區分特邀調解組織和特邀調解員，分別采取不同的建冊模式。知識產權法院、金融法院可以使用相應試點中級法院的名冊，也可以根據工作需要建立自己的專業名冊，供本院和有需要的試點法院使用。鐵路運輸法院建立名冊存在困難的，可以使用所在地中級法院、基層法院的名冊。其他試點基層法院之間，如能妥善解決工作銜接障礙，可以探索名冊共享機制。

關于管理模式。試點法院應當推動相關業務主管部門和行業組織落實對調解組織、調解員的監管責任，會同其對名冊實行“雙重管理”，切實降低管理半徑、提升管理質效。具體可以由人民法院負責入冊調解組織、調解員的業務指導、培訓，并為績效考核、紀律懲戒提供信息；業務主管部門和行業組織負責對調解組織、調解員的日常管理和表彰獎勵、紀律處分等。試點法院應當優化管理方式，探索調解組織、調解員升降級制、任（聘）期制，允許當事人合意選擇調解組織、調解員，建立失信當事人、調解組織、調解員“黑名單”制度，實行調解津貼市級統籌，試行調解補貼階段性發放，落實調解經費政府購買與市場化運作并行機制等，充分調動調解組織和調解員工作積極性，降低工作風險。需要再次明確，《實施辦法》確立的特邀調解和司法確認緊密銜接機制，是防范化解風險、發揮調解優勢的重要保障。如調解組織、調解員滿足入冊標準，試點法院應當在吸納其加入名冊后，依法開展相關工作，而不能繞開名冊搞“體外循環”。

三是完善訴調對接工作機制。有試點法院提出，訴訟中經當事人申請或者法院引導，案件委托給特邀調解組織或者特邀調解員主持調解達成調解協議的，法院能否直接司法確認？有的法院提出，對于上訴案件，在二審立案前，法院能否將案件委派調解，并對達成的調解協議進行司法確認？我們認為，應正確理解“委派委托調解”和“訴訟程序”等訴調對接機制。

關于委派調解和委托調解?！抖嘣母镆庖姟返?8條已明確規定，區分二者的標準在于糾紛是否登記立案：登記立案前為委派調解，登記立案后為委托調解。委派調解屬于非訴訟糾紛解決機制，委托調解屬于訴訟程序的組成部分。司法確認是對非訴機制的程序性保障，因此只能適用于登記立案前由特邀調解組織或者特邀調解員主持調解達成的調解協議。關于訴訟程序?！秾嵤┺k法》所指的訴訟程序，是案件自登記立案始，至作出生效判決、裁定、調解書止，是一個完整、連續的過程。上訴案件已經過一審法院登記立案，即便二審法院尚未立案，但一審裁判并未生效，訴訟程序仍在進行狀態。而委派調解司法確認屬于訴訟程序之外的糾紛解決方式，糾紛進入訴訟后，司法確認顯然已失去其意義，自然不能適用于上訴案件。當事人在訴中達成調解協議的，應當以當事人撤訴或者法院出具調解書的方式結案。因此，試點法院應當按照《實施辦法》和相關司法文件，完善特邀調解名冊與委派調解、司法確認的對接機制，和委派調解不成后調解與訴訟的材料銜接機制，推動將矛盾糾紛化解在訴前，切實為當事人減輕訴累。

四是完善司法確認考核機制。實踐中，有的法院未將司法確認案件計入工作量，有的法院司法確認案件績效考核分值比重過低；有的法院基于對虛假調解責任的擔憂，不愿適用司法確認程序，或者傾向于嚴格實質審查，導致司法確認程序適用情況不佳。我們認為，司法確認工作推動反映著訴源治理的水平和效果，且負有防范虛假調解風險的重要責任，有的案件甚至需要組成合議庭審查，工作量和工作難度并不比訴訟案件遜色，理應計入工作量，并完善考核權重。在委派調解和司法確認案件量較大的試點法院，應當通過完善績效考核體系，充分調動法官適用司法確認程序的積極性。具體而言，可以根據審查司法確認案件適用的審判組織形式，比照訴訟案件一定比例確定工作量并計算分值；對于確實因當事人惡意串通導致的司法確認裁定錯誤，除非存在符合違法審判責任的情形，不得追究法官司法責任。

五是完善試點成效評估機制。有的法院提出，如何衡量優化司法確認程序試點成效，是否以案件數量、確認有效、申請執行等數據指標為準？我們認為，司法確認制度旨在支持和保障非訴機制發展，絕非越多越好。一方面，司法確認工作應當嚴格依照民事訴訟法、《民訴司法解釋》《授權決定》以及《實施辦法》規定的條件和程序進行，避免“訴中委托調解確認”“撤訴后申請確認”等形式主義做法；另一方面，應當把評判試點成效的重心放在是否推動黨委、政府將萬人起訴率納入平安建設綜治考評、訴訟案件是否減少以及通過非訴調解解決的糾紛比重和調解協議自動履行率是否提升等方面。具體到試點工作，應當在尊重當事人自愿前提下，通過調解組織、調解員的充分釋明和積極引導，努力提升訴前委派調解化解糾紛數量和調解協議自動履行率，盡量維持司法確認案件申請數量平穩，切實降低申請強制執行調解協議數量和調解解協議申請強制執行率。

六是完善在線司法確認機制。試點法院應當完善系統設置，推動法院調解平臺與其他調解平臺數據交換、互聯互通；依托人民法院調解平臺、中國移動微法院及其他信息化平臺，推進在線調解與在線司法確認順暢銜接，探索在線司法確認規則；實現對入冊調解組織、調解員的在線培訓指導和大數據考核監督，推動司法確認數據分析對訴前調解的反饋指導，提升特邀調解名冊管理效能。