特邀調解制度的邏輯基礎與實現路徑

2019年12月28日，全國人大常委會授權最高人民法院在部分地區調整適用民事訴訟法，開展為期兩年的繁簡分流改革試點工作。此次繁簡分流改革試點工作，開拓性地將特邀調解組織達成的調解協議納入司法確認的范圍，特邀調解制度因此迎來新的機遇。特邀調解的邏輯基礎是什么？特邀調解制度如何在社會治理體系中發揮作用？特邀調解如何通過司法確認程序實現規范化、制度化？本文嘗試對上述問題進行探討。

邏輯基礎一：接近正義原則。

接近正義是20世紀伴隨人權概念興起的理念，是指每一個公民有權在遭受不公或者發生糾紛時獲得救濟，無論該種救濟是來自公權力或者其它方式，最終實現正義。保障群眾接近正義可以兩個方面實現。一是來自人民法院的司法救濟，立案登記制改革、各類便民利民訴訟服務舉措的推出正是接近正義原則的體現。二是法院之外其它的糾紛化解渠道獲得救濟，包括各類調解方式、行政調處方式。這些權利救濟方式共同服務于“實現正義”這一目標。正是在接近正義理論的衍生之下，化解糾紛也不僅僅是法院一家的事情，應當有更多元的糾紛解決方式來共同實現“接近正義”。

邏輯基礎二：資源合理配置原則。

資源合理配置原則是指公共資源的有限性決定了不同類型的糾紛，應當配置不同的資源予以化解。社會資源是一個整體，法院所掌握的司法資源、行政機關所掌握的行政資源、各類調解組織所掌握的社會資源都是構成部分。如何在糾紛化解中優化資源配置？

其中包含三個理念：

一是最低成本理念。利弊權衡是理性人作出決策的基本原則，在糾紛化解效果類似的情況下，個人對糾紛的選擇從高成本渠道向低成本渠道轉移。但是，如果低成本方式與高成本方式化解效果相距甚遠，則個人寧愿選擇高成本方式而不愿意選擇低成本方式化解糾紛。

二是程序選擇權理念。即個人有選擇通過何種方式化解糾紛的權利，國家亦有義務發展、培育、提供更加優質高效、實用便捷的糾紛化解渠道。

三是程序相稱理念。在糾紛解決面前，糾紛當事人將尋求最有利于自己的程序來化解糾紛，糾紛化解人則尋求化解糾紛的最佳程序?；诠操Y源的有限性，對于難易程度不同、案件復雜程度不同的糾紛匹配不同糾紛化解方式。

邏輯基礎三：社會治理的整體性原則。

社會消解糾紛的能力，是社會自治和社會成熟的重要指標，也是社會治理能力的直接體現。在復雜的社會糾紛面前，接近正義理論、資源合理配置的需求共同指向建立整體性、多元化的社會治理體系。我們可以建立以下三道糾紛化解防線：第一道防線是“挺在前面”的人民調解、特邀調解等非訴訟解紛方式，其立足點是糾紛當事人對自身權利的處分自由和選擇何種解紛方式的自由。第二道防線是仲裁、行政裁決等行政糾紛防線，是立足于行政權的公共事務管理職能化解糾紛。最后一道防線是法院訴訟防線，是立足于審判權的中立性和終局判斷性，在糾紛化解中創制規則和賦予化解結果法律效力。在這一體系中，不同的化解力量立足于不同的基礎和職能定位，分流化解不同性質類型的糾紛，共同構成糾紛化解體系。

一是從調解組織的角度看，調解范圍和調解效力有待提升。調解范圍方面，人民調解糾紛類型往往局限于家庭糾紛、鄰里糾紛等傳統民事糾紛，調解員化解糾紛的方式也往往以情感說服為主，化解糾紛類型和化解糾紛的能力都有待提高。調解效力方面，在經司法確認程序賦予調解協議法律效力前，調解協議并不能有效約束雙方，調解成果難以得到保障。而調解成果能否被司法確認，又往往取決于調解的質量，例如主體是否適格、調解協議是否具有可履行性、調解協議是否嚴謹等。

二是從當事人的角度看，對調解的信任與認可依然不足。由于調解組織達成調解協議不具備強制執行力，無法實質化解糾紛，調解解紛的吸引力有限。調解過程不規范、調解水平不專業、“和稀泥”的現象也強化了當事人對調解的不信任。調解與訴訟的對接機制尚不健全，調解過程中的調解材料、調解協議在進入訴訟后可能需要“推倒重來”。因此，即便調解方式不收取訴訟費，一些當事人也寧愿選擇法院訴訟的方式化解糾紛。

三是從法院和法官的角度看，調解組織的分流化解作用有待加強。一方面調解組織可以調解的案件往往相對簡單，另一方面調解組織化解的案件，法官也需要耗費較多精力給不規范的調解成果收尾，有的法官寧愿以司法調解的方式直接化解糾紛，而不愿意指導調解組織進行調解。調解范圍有限和調解能力不足導致分流案件的效果被削弱，簡單案件依然需要法院親自化解。

法院因其職業化的司法隊伍、規范的解紛程序而在化解糾紛時有著獨特的優勢。司法確認程序作為一種民事特別程序，具備程序嚴謹性與法律規范性。而本次改革試點帶來的特邀調解組織達成的調解協議可以申請司法確認的制度紅利，使得司法確認程序成為完善特邀調解制度的實現路徑。

規范司法確認倒逼特邀調解制度完善。司法確認程序作為連接調解組織與法院的程序樞紐，可以成為完善特邀調解制度的重要抓手。一要充分整合各類調解資源，擴大人民法院特邀調解名冊的范圍，充分吸納涉及各領域、各行業的多方調解力量，不斷健全人民法院特邀調解名冊體系；二要統籌調配調解資源，將分布于不同行業、擅長調解不同類型糾紛的調解組織納入人民法院的特邀調解名冊，發揮各類調解組織的專業優勢，對不同難易程度、不同行業領域的糾紛進行案件分流；三要不斷培養化解新類型糾紛、專業糾紛的社會力量，不斷提高各類調解組織運用法治思維和法治方式化解糾紛的能力，不斷培育調解組織化解糾紛的能力，實現各類調解組織從無到有、從有到強、從強到精的發展。

規范司法確認助力調解水平提升。調解水平和調解能力成為特邀調解制度發展的關鍵所在。司法確認程序成為提升調解水平的重要著力點。人民法院通過牢牢把握司法確認的審查標準來實現對調解組織的管理，加強對調解過程中權利義務、法律關系、證據材料、程序與流程、案件處理節點、協議效力等內容作出實體的指導，提高調解組織化解糾紛的質量和效率。通過司法確認程序來確保調解結果與法律規范和法律原則保持一致，幫助特邀調解組織逐步運用法治思維和法治方式化解糾紛，確保調解組織的長久發展。

規范司法確認實現調解程序規范。針對特邀調解中程序不規范、材料不規范的問題，法院應當從以下三個方面發揮司法確認程序的規范功能：一是以司法確認的材料要求作為標準，從便利對接、便利確認的角度，在調解環節確保訴訟主體材料、證據材料進行規范。二是確保案件調解結果具備合法性與可執行性，以調解結果的合法性和可執行性來確保調解結果及時獲得司法確認賦予的效力。三是調解不成功的案件轉為訴訟時，規范合法的調解材料可以直接作為訴訟材料使用，既減輕了審理法官審核材料的負擔，也減輕了案件當事人補充提交材料的負擔。

規范司法確認防范虛假調解。以惡意串通、虛構事實、偽造材料的虛假調解是人民法院司法審查要防范的重要風險，對于社會調解達成的協議，人民法院既不能插手過多，又不能任之不管。一是以健全的司法確認審查流程防范虛假調解，以嚴謹的程序、必要的實質審查確保調解協議的合法性和真實性。二是以完善的司法確認審查標準防范虛假調解，在司法確認審查階段加大審查力度，從證據材料和調解協議的真實性、合法性方面防范虛假調解發生。三是通過將參與虛假調解的調解組織、調解員剔除出特邀調解名冊，制裁虛假調解，防范虛假調解發生。