實行股票發行注冊制、建立健全多層次資本市場、加強投資者保護力度等，是此次證券法修改的核心內容
圍繞證券法修改的背景、過程、主要修法內容及針對性，擔任此次證券法修訂起草組組長的全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員吳曉靈近日接受了《瞭望》新聞周刊專訪。
她表示，此次證券法修改，著力滿足股票發行注冊制改革的立法需求，確保重大改革于法有據，實現立法和改革決策相銜接，立法主動適應改革發展實踐需要，從而更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步完善資本市場的融資功能?！?/span>
著力破除證券市場發展三大制約
《瞭望》：證券法修改的背景是什么？現行證券法難以適應證券市場發展的新形勢的需要，主要表現在哪些方面？
吳曉靈：了解修法的背景，首先要看看我國證券市場發展的基本情況。
自2005年證券法大修以來，我國證券市場迅速發展，在規模、結構等方面都發生了巨大變化。
截止到2015年2月底，滬深兩市上市公司家數達到2656家，是2005年底1381家的近2倍。兩市股票總市值40.76萬億元，是2005年底的近13倍。截至2014年底，投資者有效賬戶數1.42億戶，是2005年底的1.97倍。
在債券市場方面，2014年銀行間和交易所市場各類債券共發行11.92萬億元，是2005年發行規模的近3倍。截止到2015年2月底，全國債券市場總規模36.14萬億元，約為2005年底的5倍，債券市場規模居世界前列。
2005年以來，上市公司累計募集資金6.73萬億元。2014年前三季度，上市公司營業收入為20.94萬億元，占GDP的50%，繳納所得稅為5796.12億元，占全國企業所得稅總額的28%。
由此可以看出，證券法的制定和實施，對于規范證券發行和交易行為，保護投資者合法權益，促進市場經濟秩序，促進經濟社會發展，都發揮了重要作用。
但隨著我國證券市場的快速發展，以及改革創新的不斷深入，現行證券法的許多內容已難以適應證券市場發展的新形勢。主要表現在三個方面。
一是證券發行管制過多過嚴，發行方式單一，直接融資比重過低，資本市場服務實體經濟的作用未能有效發揮。
二是證券范圍過窄，市場層次單一，證券跨境發行和交易活動缺乏必要的制度安排，不能適應市場創新發展和打擊非法證券活動的需要。
三是市場約束機制不健全，對投資者保護不力，信息披露質量不高，監管執法手段不足，欺詐發行、虛假陳述、內幕交易等損害投資者合法權益的行為時有發生。這也是修法呼聲那么高的原因。
《瞭望》：針對現實存在的問題，此次修法在理念上主要有哪些聚焦點？
吳曉靈：證券法修改涉及的內容很多，如果從聚焦點來看，至少有三個方面。
一是以信息披露為中心，這是推進股票發行注冊制改革的本質。由市場參與各方對發行人的資產質量、投資價值做出判斷，才能發揮市場在資源配置中的決定性作用。
二是給市場主體以投融資自主權，這是提高金融市場資金配置效率的關鍵所在。資本市場是投融資直接對接的市場，證券法是規范市場的基礎性法律，給市場主體投融資自主權與對普通投資人的保護是同一個問題的兩個方面。在規則約束下資本市場會提高社會資金的配置效率。在利益引導下將資金引向可以創造財富的行業和企業。
三是規范證券機構經營行為?；拘袨橐巹t統一是資本市場創新發展、穩健有序發展的基礎。證券法修訂草案對證券經營機構制度作出相應修改，也正是為了完善證券行業基礎金融功能，促進行業競爭，推動創新發展。
股票發行注冊制呼之欲出
《瞭望》：實行股票發行注冊制是此次修法的重點之一，圍繞著這一制度的實施，修訂草案作了哪些法律安排？涉及到哪些制度調整？
吳曉靈：此次法律的修改，在與股票發行注冊制改革方案相協調的基礎上，確立了股票發行注冊的法律制度。
一是明確注冊程序。取消股票發行審查委員會制度，規定公開發行股票并擬在證券交易所上市交易的，由證券交易所負責對注冊文件的齊備性、一致性、可理解性進行審核，交易所出具同意意見的，應當向證券監管機構報送注冊文件和審核意見，證券監管機構十日內沒有提出異議的，注冊生效。公開發行股票但不在證券交易所上市交易的，其注冊條件和程序由證券監管機構另行規定。
二是修改發行條件。取消發行人財務狀況及持續盈利能力等營利性要求，規定發行人及其控股股東、實際控制人最近三年無經濟類犯罪記錄、發行人具有符合法律規定的公司組織機構、最近三年財務會計報告被出具為標準無保留意見的，可以申請注冊。
三是細化參與各方的責任。發行人注冊文件及補充修改情況、解釋說明等，均應當公開。發行人和保薦人應當保證其真實、準確、完整；證券服務機構及其從業人員應當恪守職業道德和執業規范，保證出具文件的真實、準確、完整；負責承銷的證券經營機構應當對發行文件的真實性、準確性、完整性進行核查。
四是建立股票轉售限制制度。修訂草案立足我國市場實際，規定未經注冊的股票應當注冊后公開發行，或者按照“安全港”所規定的條件通過公開交易賣出，同時將股東劃分為關聯人和非關聯人，規定了不同的“安全港”條件。這有助于解決我國市場上長期存在的大股東套現、“大小非”解禁等難題，符合加強投資者保護的價值取向。
此外，法律還建立公開發行豁免注冊制度，就向合格投資者發行、眾籌發行、小額發行、實施股權激勵計劃或員工持股計劃等豁免情形作出了規定。
《瞭望》：注冊制的適用范圍限定于股票，草案的這一規定主要有哪些考慮？
吳曉靈：現行證券法規定公開發行股票和公司債券實行核準制。對于注冊制的適用范圍，有意見主張，證券法調整的證券應當實行統一的發行制度，注冊制應當適用于所有的證券品種。在股票實行注冊制改革的情況下，公司信用類債券及其他證券從產品屬性和實踐經驗來看，也有條件實行注冊制。
但考慮到股票發行注冊制改革是當前證券市場改革的重點和難點，而對于將發行注冊制適用范圍擴大到公司信用類債券及其他證券，條件是否成熟，還需要進一步研究。為確保注冊制改革的順利推出，減少爭議，現階段注冊制改革的范圍限定于股票。維持債券及其他證券發行實行核準制。
發力多層次資本市場與投資者保護
《瞭望》：實行股票發行注冊之外，其他的修改重點還包括哪些？
吳曉靈：建立健全多層次資本市場也是重點之一?，F行證券法主要規范交易所市場，對其他層次市場缺乏明確規定。
一是將證券交易場所劃分為證券交易所、國務院批準的其他證券交易場所、證券監管機構批準的證券交易場所，并明確組織股權等財產權益交易的其他交易場所應當遵守國務院的有關規定。
二是明確公開發行的證券，可以在證券交易所、國務院批準的其他證券交易場所公開交易。
三是明確證券交易所、國務院批準的其他證券交易場所、證券監管機構批準的證券交易場所可以組織證券的非公開交易。
四是規定證券交易所、國務院批準的其他證券交易場所可以依法設立不同的市場層次，設立公開交易市場應當經證券監管機構批準。五是構建多層次信息披露制度。
再一個重點就是加強投資者保護力度。修訂草案設立投資者保護專章，系統規定了投資者保護相關制度。
主要包括：建立投資者適當性管理制度。明確證券經營機構對于普通投資者負有了解客戶、充分揭示風險、銷售匹配產品三項義務；新增公開承諾履行制度。規定發行人、控股股東、實際控制人等主體作出公開承諾不履行的，證券監管機構可以采取監管措施，給投資者造成損失的，應當承擔賠償責任；新增現金分紅制度。草案要求在尊重公司自治前提下，上市公司在章程中明確現金分紅的具體安排和決策程序。
圍繞著投資者保護，修訂草案還就發行信息披露和持續信息披露制度、程序化交易、股東大會最低持股比例、股東派生訴訟和代表人訴訟制度等作出規定。草案還完善了短線交易、內幕交易、操縱市場等禁止交易行為的規定，并新增禁止跨市場操縱和利用未公開信息交易制度。
《瞭望》：此次修法中，關于證券的范圍也多有討論，擴大證券定義的核心要義是什么？
吳曉靈：“證券”定義的核心是一種財產權利的證明，是一種可均分、可轉讓、可交易的權利或者投資合同?，F行證券法規定的證券范圍主要限于股票、公司債券，已難以適應證券市場發展的現實需要，也不利于打擊非法證券活動。
中國金融體系的最大缺陷是間接金融比重過高，導致企業負債水平過高。證券是直接融資的工具，證券融資是市場配置資源體制的體現。拓展證券的定義，有利于資本市場的發展，有利于提高金融資源配置的效率。
起草中，大家對草案中證券的定義沒有異議，但在列舉證券種類時有些品種因涉及性質認定和目前的監管體制，監管部門不愿列出，希望今后由兜底條款解決，即由國務院認定。為了更好促進金融創新，為了更有力地打擊非法證券融資活動，為了更好地維護市場秩序，在證券范圍上應盡可能詳盡地列出各類產品，如果因此涉及到監管體制，則應讓監管體制做出相應調整，更好地發揮立法引領和推動改革的作用。
除規定股票、債券、存托憑證以及國務院認定的其他證券外，我認為應增加非金融企業債務融資工具、集合性投資計劃份額和證券衍生產品。對這些產品的性質有爭議可組織專家論證。
兩大爭議點有待凝聚共識
《瞭望》：有意見認為應將債券納入到注冊制適用范圍。債券注冊制到底具不具備條件？
吳曉靈：債券是企業自主融資的主要工具。長期以來債券市場的壓抑使得好企業過度依賴銀行融資，擠占了中小企業的信貸融資資源。1997年亞洲金融危機之后為了解決企業融資問題，中國建立了銀行間債券市場。近20年來，銀行間債券市場已成為中國債券市場的主要市場，其市場份額占債券市場90%以上。銀行間債券市場實行交易商協會自律管理。企業融資性債務工具：短期融資券、中期票據、中小企業集合債、資產支持證券等均實行注冊發行，市場發展良好。本次法律草案只規定了股票發行的注冊制，沒有明確債券發行注冊制。
在我看來，盡管銀行間市場是面向合格投資人的市場，但他們的債券發行實行注冊制，為給這種市場制度以法律地位，應對交易商協會承擔注冊職責給予法律規定。同時應承認企業融資性債務工具為證券。
對一般債券公開發行也應采取注冊制。股票、債券都是直接融資工具，債券風險小于股票，在信息充分披露的基礎上由投資人作價值判斷是基本原則，證券監督機構對公開發行債券實行核準制沒有必要。有觀點認為，一些國企和融資平臺發債需要核準，我認為國企是否能發行債券從經濟角度講與其他企業并無不同，信息披露后應由市場進行價值判斷。如果是融資平臺發行債券或發行市政債，會涉及政府預算或政府擔保及承諾，此類債券是類政府債，應由政府債券發行辦法調整，其上市交易由證券法調整。
《瞭望》：你在審議法律草案時提到，采取什么樣的管理體制也有討論，管理體制涉及到怎樣的改變？
吳曉靈：證券法規定，“證券業和銀行業、信托業、保險業實行分業經營、分業管理，證券公司與銀行、信托、保險業務機構分別設立。國家另有規定的除外?！睂嶋H上，綜合經營已是當前中國金融業的現實，綜合經營也是世界金融業發展的趨勢。綜合經營在世界上有兩種模式：
一是在一個法人內部同時經營兩種以上的金融業務；
二是由控股公司控制兩種金融業務以上的金融機構。
市場分割造成資金分割，融資鏈加長，加大了企業和市場的融資成本。我認為，中國金融業應實行銀、證、保、信核心業務法人獨立經營、非核心業務可持牌綜合經營的體制，即集團綜合、法人分業的模式。監管則應實行機構監管與功能監管（或稱行為監管）相結合的方式。
機構監管主要負責經營核心業務的機構的市場準入、退出和風險控制，目的是防范機構倒閉引發的負外部性效應。功能監管則是對相同法律關系的金融產品、金融服務實行同樣的行為規則和監管原則，以防范監管套利，維護市場公平和秩序，更好地保護投資人權益。
這些問題在起草時均有不同程度討論。一審之后草案將向社會征求意見，我希望證券法的修改能在更大范圍內聽取各方意見后加以取舍，這也是民主立法、科學立法的題中之義。
來源：公眾號瞭望
