導語：2019年10月24日，世界銀行發布了《2020年營商環境報告》，其中，新西蘭在全球營商環境評估中位列第一，且已經自2017—2020年連續四年蟬聯第一。報告發布之時，作者作為中國海關的代表之一，正在新西蘭參加為期3個月的“新西蘭海關獎學金項目”。通過項目期間的所見所聞，作者試圖總結出新西蘭在跨境貿易方面擁有優質營商環境的原因，為我國海關提供借鑒。
世界銀行《營商環境報告》有關背景
世界銀行每年對全球190個經濟體進行營商環境評估，評估結果被穆迪、標普、世界經濟論壇等重量級國際機構所經常引用 ，并被認為是全球投資的風向標。因此，為加強對國際資本的爭奪和良好形象的樹立，許多國家積極對標報告，在優化營商環境方面開展競爭。我國也不例外，習近平總書記、李克強總理多次就優化營商環境作出重要指示；各地區、各部門均加大力度推進“放管服”改革，通過簡政放權、提效降費、“互聯網+”等舉措切實優化營商環境。經過不懈努力，中國的營商環境排名取得顯著進步：2018年位列第78名，2019年一舉躍升至第46名，2020年進一步提高至第31名，連續兩年成為全球營商環境改善度最高的10個經濟體之一，顯示出中國政府深化改革、擴大開放、推進法治的堅定決心。
新西蘭在跨境貿易方面擁有優質營商環境的原因分析
在世界銀行的評估體系中，對一個國家/地區的營商環境評估通過10項指標進行，“跨境貿易（Trading Across Borders）”是其中之一。據評論，評估依據大致可分為兩類：一是監管過程的復雜程度和企業成本支出，二是法治保障程度。通過對新西蘭海關（New Zealand Customs Service）、新西蘭初級產業部（New Zealand Ministry of Primary Industry，負責進出境及境內檢疫）業務流程的學習，作者認為，新西蘭在跨境貿易方面擁有優質營商環境至少有以下三項重要原因：
一、通關效率高，對企業的支持力度大
1、99%的貨物在抵達邊境之前即提前清關。即：在進出口貨物實際抵達之前，企業進行提前申報（包括申報許可證件、檢疫證書、應納稅額等），由海關、初級產業部的電腦系統同時進行審核并予以單證放行。貨物實際抵達之時，如果未被海關或初級產業部攔截查驗，即在30秒內自動通關。這一模式在新西蘭的應用率高達99%，成為新西蘭通關效率高的首要原因。
2、極為重視對出口支柱產業的支持。據初級產業部介紹，目前新西蘭發現1種動物疫?。弘u傳染性囊病。這種囊病對雞基本無害，也不會在雞和人之間傳播，但影響其雞肉和雞蛋的出口，因為很多目的國要求新西蘭政府出具無囊病的檢疫證書。為此，其投入大量執法資源對囊病進行處理。同時，還特別關注對果蠅的預防。新西蘭目前無果蠅蟲害，但假如出現，其出口的水果將必須采取“冷處理”檢疫措施，即：水果密封在4°C的集裝箱內，注入殺蟲氣體，而后在口岸停留10—14天，才能進入目的國市場。這一措施高昂的時間、金錢成本都將由企業承擔。因新西蘭大量出口奇異果、蘋果等產品，因此其特別重視對果蠅的預防。
3、申報要素和隨附單證的簡化。新西蘭海關對企業的申報要求以WCO推薦的標準化申報為基礎，以進口為例，僅16個申報項、6個隨附單證。初級產業部在此基礎上僅增加2個申報項、3個隨附單證。如果企業使用單一窗口，則僅需一次性申報和提交。
4、實行低查驗率和快速查驗模式。新西蘭海關對進口貨物的查驗率僅2%，初級產業部僅1.4%（且其中僅0.5%在口岸查驗，0.9%在驗證檢疫證書的基礎上口岸放行，后續到企業倉庫查驗）；海關查驗時無需通知收發貨人到場即可直接提取集裝箱進行查驗，且搬移、開箱等成本由海關承擔。如查驗無異常，即可快速放行。
二、高度重視邊境安全，風險管控到位
新西蘭海關非常強調邊境安全保護。在其設定的“價值”體系中，“我們是邊境安全的保衛者”排名第二（一、三、四分別是“我們做正確的事”、“我們重視人民”、“我們面向未來”）；“目標”體系中，“保衛”排名第一（二、三、四分別是“促進貿易”、“促進旅游”、“稅收”）。
圖1: 新西蘭海關的“價值”和“目標”體系，攝于新西蘭海關總部大樓
初級產業部方面， 由于新西蘭地理環境獨特，屬于相對封閉的島國，且農業、畜牧業在其國民經濟中占據重要地位（以出口中國的商品為例，排名前三位的商品為奶制品、禽蛋、蜂蜜），如果發生動植物疫情，將對其本土生態環境和經濟產業造成嚴重沖擊。為此，初級產業部高度重視生物安全，對外來動植物及產品、土壤（包括帶有土壤的鞋、靴）、生物制劑等進行嚴密監控。
無論海關還是初級產業部，都極為重視邊境安全。而又能同時塑造出優質營商環境，說明安全與便利可以兼得。這一雙重目標的實現，作者認為依賴于高度的風險管理理念，其貫穿于新西蘭的整個邊境保護制度。
海關、初級產業部若干個從事不同領域的人員反復提及：“我們的整個通關流程建立在風險管理的基礎上。我們相信大多數企業是合法的、值得信任的，我們要做的是找出真正的高風險領域進行監控?！?例如：
1、以企業風險評估為基礎的“先放行后納稅”模式。在前述的應用率達99%的提前清關模式中，絕大多數企業雖然申報應納稅額，但并不立即繳付，而是待貨物實際放行后1個月內繳付。這一“先放行后納稅”的自報自繳模式，正是建立在風險管理基礎上。從事進出口活動之前，企業可以申請一個“延期支付賬戶（DPA，Deferred Payment Account）”,由海關根據企業的財務狀況進行風險分析，并決定：1）可延期支付的信用額度；2）企業是否需要為其延期支付提供擔保。經過風險分析和評估，絕大多數企業均會被授予一定信用額度的DPA，通常能滿足企業1個月的進出口活動所需。這一模式使得企業可以每月對其上月的應納稅額進行統一結算、一次性支付，極大地促進了商業便利。而假如企業沒有按期納稅，那么它的DPA就會被關閉，企業將喪失這一便利，因此絕大多數企業并不會這么做。
2、以企業信用管理為基礎的免擔保制度。在授予DPA時，如果企業并非財務狀況惡劣，一般可憑借其“信用”取得信用額度，無需為其延期支付提供現金、銀行保函等金錢擔保[1]。同時，對于暫時進口貨物的擔保，也有一項“暫時進口授信（TIA, Temporary Import Agreement and Undertaking）”制度，即海關根據企業的信用風險評估、此項暫時進口可為新西蘭帶來的經濟/文化利益等決定是否授予TIA，如授予，則企業無需提供金錢擔保。
3、以風險遞減理論為基礎的檢疫前伸后延機制。初級產業部認為，風險管理應被應用于海外、邊境、國內3個環節，風險應依次遞減；應將絕大多數風險控制在產品的出口國即抵達邊境之前。為此，其一是高度重視標準的擬訂和海外部分的工作，最大程度地確保出口國簽發的檢疫證書符合其進口檢疫標準；二是注重對世界范圍內動植物疫情信息的收集整理，對高風險的疫病和疫區能夠高度掌握，進而反饋到邊境環節，在口岸集中資源處理真正的高風險領域。這是其僅靠0.5%的口岸進口查驗率即能有效控制風險的原因。
綜上，新西蘭進口貨物的通關流程可圖示如下：
圖2：新西蘭進口貨物通關流程圖（提前清關模式下）
三、良好的法治環境
“法治并非僅僅與法律有關。它覆蓋了我們對邊境管理所做的一切?！薄挛魈m海關認為，良好的法治環境包括良好的制度設計、以用戶為中心的服務投遞、有效的邊境保護、公平的市場準入、透明和有限政府等多方面的內容。法治環境是營商環境極為重要的組成部分。
1、科學的制度設計。新西蘭海關以“易于遵守、難以規避”為制度設計目標。以2018年新修訂的《海關法例》為例，一方面增設了貨物價值的靈活申報、進出口記錄的云儲存和海外儲存、單一窗口等便利商業實踐的內容，另一方面增設并明確了一些行政處罰，堵塞了一系列制度漏洞。新西蘭認為，制度應符合執法實踐和商業實踐所需，準確體現政策目標，兼顧效率和公平，并能適應社會的日益多樣化和形勢的快速發展。
2、“用戶導向”的理念。例如，對于相對復雜的紅酒稅費支付，新西蘭海關為確保企業知道如何遵守規則，設計了“可變的支付期間”。即：企業的初次納稅需每月1付，此后，根據企業對規則的了解掌握情況，可依次變更為每3個月、6個月、12個月一付。初級產業部方面，依托WTO的信息披露機制，根據國內主要出口行業的需求，向業界精準提供目標國市場的檢疫準入要求。
3、高度的執法權威。新西蘭認為，這是有效邊境保護的基礎。在此方面，法律部門為一線執法提供了有力支持。2018年新的《海關法例》增設：海關查驗時可要求對方提供密碼查看電子設備（如手機）內容。這一提案在議會審議過程中受到隱私委員會、人權委員會的反對，但法律部門提出3項有力依據[2]，最終爭取到了該項執法權力。
4、公平準入和透明有限政府。海關和初級產業部均使用易于理解的平實語言，在其網站一站式發布所有監管和準入要求、流程，使得任何企業，即便是新企業也能容易掌握合規要求。從整個新西蘭的體制看，公民/法人在政策制定和立法過程中有充分參與渠道，且所有政策文件、決策過程（涉密除外）均向社會公布，使公眾能夠理解、自愿守法。從權利救濟機制看，新西蘭的復議、信訪機構均為第三方中立主體[3]，公信力高且收費低廉[4]。然而，2009年—2019年新西蘭海關僅發生80宗左右行政爭議（含復議、訴訟、信訪）[5]，說明執法質量過硬，關員依法行政的意識很強。在內閣報告中，“海關是新西蘭最受信賴的政府部門之一”。
啟示和借鑒
一、新海關應注重發揮檢驗檢疫職能對經濟產業的支持效應
在中美貿易摩擦的形勢下，加大檢驗檢疫職能對出口和國內經濟產業的支持力度。借鑒新西蘭的“治療+預防”模式，形成兩張清單，向國務院提出專題報告：一是摸清我國主要出口商品的主要目的國，形成目的國檢驗檢疫要求清單，實現對出口企業的精準幫扶、按需供給，幫助破除目的國非關稅壁壘；對于給企業造成重大成本攀升的生物病蟲害（例如，由于我國存在松材線蟲，而出口貨物的木包裝普遍采用松木，因此必須嚴格進行熏蒸殺蟲），向農業部等職能機關提出建議。二是梳理國內對國計民生有重大影響的農牧業（例如已經受非洲豬瘟影響的生豬養殖業），充分收集并掌握世界范圍內相應的疫情、疫區情況，形成疫情疫區重點預防清單，在進境環節加大預防，實現對支柱農牧業的重點保護。
二、重視以效率和風險管理為導向的制度建設
世界銀行的報告指出：“全球前20的經濟體的地區多樣性和收入水平的差異，凸顯出一個結論：任何經濟體只要沒有官僚障礙和嚴苛的法律法規，都能躋身頂級前列。效率和法規質量在提高營商環境便利度排名方面扮演著重要角色?！?新西蘭的高效通關，雖然在某些方面以其本身為低關稅稅率國為基礎（例如海關2%的低查驗率、廣泛的“先放行后納稅”），但其總體制度仍不乏啟示：1）注重提前申報制度的推廣以及與兩步申報機制的融合；2）注重在風險要素基礎上推進申報和查驗機制的簡化和減負；3）注重在企業信用評估基礎上嘗試擴大自報自繳和集中納稅的范圍，并開展免擔保制度創新；4）注重檢疫風險管理的前伸后延，將大量安全防護前伸到國外、低風險貨物的查驗后延到境內；等等。改革部門、法規部門在制度建設過程中，應以效率和風險管理為導向，推進治理能力現代化，提升我國在國際社會的制度競爭力。
三、多部門應合力推進海關系統法治建設
習近平總書記指出：“法治環境是最好的營商環境?！闭缧挛魈m海關所述，法治覆蓋多方面的內容，需要在多個環節、由多個部門共同參與和推進。在這些過程中，所有部門均應樹立透明政府、公平市場、依法決策/行政、權益保護等法治觀念， 無論是政策目標的擬定，政策向法規制度的轉化，還是法規制度的實施，都必須依照法治原則、遵循法治方式進行推進。這也是改革與法治能夠并行不悖、相得益彰的必經之路。
注釋：
[1] 另一種需要提供金錢擔保的情形是，企業并非是在新西蘭注冊登記的企業。
[2] 這3項依據為：1）國際社會普遍承認，為保衛國家安全，一個主權國家必須有能力對其邊境實施全權控制，因此而導致的隱私程度降低是必要的；2）邊境執法的時空有限，執法部門需要迅速進行風險判斷，因此全球化的觀點認為，須賦予邊境執法部門比境內執法部門更強有力的執法權；3）這項執法權力在澳大利亞、英國、美國、加拿大等普遍得到承認。
[3] 與所有的英美法系國家情況相似，新西蘭類似于信訪的主體為“申訴委員會（Ombuds system）”，是獨立向議會負責的機構，受理公民/法人對所有行政機關提起的申訴，每年/專門向議會報告情況。類似于復議的主體較多樣化，對海關而言，有專門的“海關上訴委員會（Customs Appeal Authority）”，通常由退休法官或高級律師擔任，性質上較司法化。
[4] 向申訴委員會提起申訴不收費，向海關上訴委員會提起復審收費400新幣，相當于人民幣1800元。
[5] 復議69宗，訴訟3宗，信訪約10宗。
